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实行阳光监督 增强监督实效
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2014年度广州市人大制度研讨会论文

 

实行阳光监督 增强监督实效

——浅谈人大常委会监督工作公开

 

赖静紫

 

近年来,不少地方的政府网站均有“晒”财政预算、“晒”政府支出等的新的信息公开举措,不少地方的人大常委会也在各类网站上公开征求监督议题,这吸引了全国广大群众的眼球,使公民对公共支出知情权、监督权的实现有了盼头。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(下称“《监督法》”)第七条规定:“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,向社会公开”。为保证这一监督公开原则得到落实,《监督法》分别有五处作了“监督工作需要向社会公布”的明确规定。这是《监督法》为切实提高监督实效所采取的新对策,更是推进社会主义民主法治建设进程的重大制度创新。如何实施好《监督法》的监督公开原则将是各级人大常委会在今后工作中需要不断探索实践的重要课题。

一、明确监督工作公开的重要意义,自觉推动监督公开工作

公开,是新时期各项工作必须遵循的一条重要原则,也是人大工作的一项制度安排,既是法律程序,也是人大常委会工作程序,是必不可少的。因此,人大常委会和社会各界必须从执行法律的高度,提高对监督工作公开的思想认识,进一步明确坚持监督公开的重要意义,自觉推动监督公开工作依法开展。

(一)监督工作公开是提高政治透明度的需要
  知情是参与的基础,公开是知情的前提。我国宪法规定,国家的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民把本属于自己的权力授予人大,人大作为权力机关,就有责任、有义务把人民的权力行使好,自觉将权力行使情况向人民报告,接受监督,保障人民群众的知情权。人大常委会的职责就是对本行政区域的人民负责,如果政治透明度不高,人大开展监督情况不向社会公开,人民对代议机构的运作状况、工作效能就一无所知,那么宪法“一切权力属于人民”的庄严承诺就是一句空话。因此,在现今日益发达的信息化背景下,必须把人民监督人大的法理和制度法律化、具体化,在人民与人大代表之间、人民与人大常委会之间构建一个公开、透明的平台,通过这个平台来切实保障人民的知情权,提高政治透明度。
   (二)监督工作公开是接受人民群众监督的重大举措

宪法和法律规定,人大常委会代表人民行使权力,对人民负责,受人民监督。人大常委会监督工作公开的过程,保障了公民有序政治参与的需要,也是接受人民群众监督的过程。通过人大常委会监督工作的公开,人民能了解人大常委会的监督工作是否到位,有无失职情况;是否切实反映了人民群众的心声,代表了人民的意志;是否督促有关部门解决了人民群众迫切需要解决的问题,维护和发展了人民群众的利益,从而促使人大常委会切实加强自身建设,进一步拓宽监督工作渠道,完善监督工作制度,规范监督工作方式,改进监督工作方法,增强监督工作透明度,促进人大常委会的监督工作更加充满活力和富有成效。
    (三)监督工作公开是增强监督实效的有效途径

人大常委会监督工作公开是一把双刃剑,对各级人大常委会和“一府两院”工作提出了新的更高的要求。一方面,监督工作的公开将人大常委会的监督工作置于人民群众和社会各界的监督之下,能及时发现自身存在的不足之处,纠正监督工作中存在的偏差,增强监督工作的针对性、实效性。另一方面,也将“一府两院”的工作情况、落实人大常委会审议意见的整改措施、整改的结果等向社会公开,将“一府两院”工作情况置于人民群众和社会各界的监督之下,促使“一府两院”更加自觉地接受人大的监督,更好地改进工作,推进相关工作的开展。同时,将人大常委会的监督工作向社会公开,有利于人民群众积极参与到人大常委会监督工作中来,把权力机关的监督和人民群众的监督有机结合起来,充分调动社会各界和广大人民群众参与监督“一府两院”工作的积极性,最大限度地增强监督实效。

二、人大常委会监督工作公开存在的主要问题

实践中一些群众这样戏说人大监督工作公开的现状:“不公开不够意思,公开一些意思意思”,这证明民众对现今的人大工作仍有诸多的误解,各级人大常委会行使监督权情况的公开确实还存在一些亟待解决的问题,影响了监督公开的效果。

(一)公开主体意识有待加强

监督工作公开连接着两个主体:一是谁来公开。显然,各级人大常委会是监督工作的主体,人大常委会机关是监督工作公开的主体。二是向谁公开。不言而喻,接受所公开信息的对象,应该是关注人大常委会监督工作的广大民众。实践中,大部分人大常委会领导对监督工作的公开仍沿用老套路,心存顾忌,存在“不想公开、不敢公开、不愿公开”的“三不”现象。“不想公开”,即人大常委会的审议意见、决议决定得到切实落实的少,不少领导觉得公开的意义不大,没有将这项工作提上议事日程,相关的公开制度不够完善;“不敢公开”,时下舆论监督引发公共危机事件时有发生,特别是在欠发达地区,经济社会运行中的一些不合理现象难免发生,向社会公布工作信息,一旦发生公共危机事件,基层人大常委会必须承担责任,多一事不如少一事;“不愿公开”,基层人大常委会监督工作还存在诸多不足之处,议题选择、监督过程、监督结果等方面都与人大代表、人民群众的期盼有较大差距。有成绩,唯恐人不知;谈差距,范围越小越好。

(二)民众关注度不高

广大群众的公民意识有待进一步提高,存在“事不关己,高高挂起”现象。对于人大常委会监督什么内容、如何监督、监督效果怎样,关注不够,更谈不上主动参与人大监督。选民对本选区选出的代表工作情况如何缺乏关心,各级地方人大开辟的人大网站浏览点击率普遍不高,各级人大常委会向代表送阅的会刊、公报和有关信息资料等不能认真阅读,使人大监督工作的公开效果和目的难以实现。

(三)公开方式缺乏影响力

一是公开范围狭窄,地方人大常委会监督工作公开范围主要是本行政区域,以本级人大代表为主;二是公开载体单一,大部分地方人大常委会公开人大工作的平台基本是党报党刊、人大简讯、人大网站、新闻媒体;三是公开内容新闻价值不高,人大简讯报送的信息量少、编发周期长,时效性差;人大网站板块设置少,内容更新少,主要是发布人大工作动态及少量的通讯,点击率低;电视新闻主要报道会议室里的开会镜头,可看性不强,难以达到社会普遍关注的效果,公开缺乏影响力。

(四)公开程度不深

群众希望人大监督工作公开的程度越深越好,他们要关注监督是否有力、问题是否找准、措施是否得当、整改是否到位。但从目前各级人大公开的材料来看,大部分监督内容还没有全文、全面公开,如专项工作报告、执法检查报告等,一般采取摘要或新闻稿的形式公布。对监督中发现的问题不点名、不公开,只是隔靴搔痒、大而化之地说一下了事,公开程度难以达到公众的需求。

    三、增强人大常委会监督工作公开的对策

    坚持和贯彻监督公开原则,是增强人大监督工作实效的必然要求,是贯彻依法治国方略、完善人民代表大会制度的有力措施。针对存在的问题,各级人大常委会要采取切实措施,进一步探索监督工作向社会全面公开。

(一)从执行法律的高度做好监督工作公开,树立阳光履职意识

《监督法》是我国的一部重要法律,监督公开是监督法明确规定的重要原则,党委、人大和“一府两院”都应统一思想,充分认识实施监督法和监督公开原则的重要性,从执行法律的高度依法做好监督公开。地方党委要把人大实施监督公开作为加强党和人民群众联系、提高执政能力的一项重要举措,大力支持、帮助解决人大常委会在实施监督工作公开过程中遇到的困难和问题。各级人大常委会要敢于抓住区域中心工作、群众难点、热点问题开展监督,同时要勇于将监督过程同步公开,勇于接受代表和选民的监督,无愧于选民对人大工作的信任;“一府两院”及有关部门要提高认识,支持、配合人大常委会实施监督工作公开,自觉接受社会和群众的监督,切实做好整改、落实工作。各新闻媒体要加大对《监督法》和人大常委会监督工作的宣传力度,增强宣传的主动性,为人大常委会实施监督公开提供良好的载体。

(二)完善监督工作公开制度,准确把握监督公开事项

在贯彻实施监督公开原则的过程中,人大常委会应在《监督法》法律框架内,根据自己的实际情况来制订操作细则,形成各项具体监督工作的公开制度,以制度的形式对监督公开的实施进行细化和规范。一是强制性公开与一般性公开。对《监督法》明确规定要向社会公布的五项内容,必须实行全文公开,并对公开时限、公开形式等作出明确规定。对常委会组织开展的特定问题调查、听取专项工作汇报、规范性文件备案审查、询问和质询以及对人事任免等方面的监督工作,在制定相关实施办法时,要对公开的程度、范围、形式进行完善。二是现场公开与媒体公开。对常委会会议、代表视察、督办代表议案建议等常态监督工作,邀请各级人大代表、社会公众直接参与,进行现场公开。对比较直观的监督工作,通过电视、网站等媒体向社会公开;对需要进行深度报道的监督工作,则采用报刊、人大工作通讯等形式详细向社会公开。三是常态性工作公开与重大事项公开。对常委会常态性工作,进行一般性公开;对重大事项,进行全方位、深层次公开。

(三)注重监督工作公开的平台建设,发挥不同公开方式优势

各级人大常委会要按照监督公开的有关要求,结合实际拓展公开方式和渠道,做到电子媒体与纸质媒体结合,公报与信息结合,现场直播与深度报道结合,实现公开平台立体化、多样化、常态化。一是办好人大公开刊物和网站。人大常委会会刊、人大工作通讯等人大内部刊物应从与公众“隔离”的内部资料转变为公开赠阅文本,可在人大常委会办公场所或公共场所供公众免费查阅。要进一步健全人大网站功能,一方面通过人大网站全面介绍人大及其常委会的工作动态信息,做到让公众知晓人大工作,监督人大工作;另一方面通过设立“网上论坛”、“主任信箱”、“网上互动”等功能板块,强化人大与社会公众之间的联系,形成与社会之间的互动,让公众参与人大监督,使人大监督工作更加透明、公正。二是合理利用各类媒介公开监督情况。建立健全人大新闻发布制度。定期或不定期召开新闻发布会或记者招待会,向社会公布人大常委会依法监督工作、讨论决定重大问题、人事任免和“一府两院”执行区人大常委会决议决定及落实各种审议意见、建议情况。让媒体及时了解人大常委会日常的跟踪督办、视察、调研等监督动态,把握报道时机,深化报道力度,提升报道的影响力。有条件的地方人大常委会,要适时采取直播会议形式,现场播报地方人大常委会会议、组成人员审议等场面,实时播发履职情况,提高监督的时效性、现场感。探索在当地电台、电视台、报刊等主要新闻媒体开设民主法治建设专栏、专版,宣传人民代表大会制度,刊播人大常委会重要工作信息及人大代表履行职责情况。三是探索会议公开制度。非组成人员旁听人大常委会会议,列席参加人大常委会的视察调研,也是公开监督工作的一个渠道。各级人大常委会可以就一些社会重点、难点和群众热点方面的议题邀请市民参加调研视察、列席人大常委会会议,让民众直接感受人大常委会履行职责情况。

(四)健全监督工作公开机制,提升公开工作的规范化水平

一是建立审核制,要明确由人大常委会一名领导分管监督公开工作,并负责审核把关发布内容;二是明确责任制,指定各种公开平台的责任人,负责平台建设与管理,文稿信息收集与发布;三是健全监督检查制,人大常委会要加强监督工作公开的督促检查,从内容到形式,从体裁到平台建设,不断总结经验,扬长避短,提高监督工作的公开影响力。

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