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荔湾区财政绩效管理情况调研及建议
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2014年度广州市人大制度研讨会论文

 

荔湾区财政绩效管理情况调研及建议

                   

史   镜

 

预算绩效管理做为政府绩效管理的重要组成部分,既是财政科学化精细化的重要内容,也是一个负责任政府执行力和公信力的具体体现。近年来,荔湾区财政局在区人民政府的领导下,切实树立为民理财的观念,在开展党的群众路线教育实践活动中不断创新实践,建立了“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。以推进区财政预算绩效管理水平,提高全区财政资金使用效益和政府工作效率为目的;以打破部门单位对财力的切割和固化,实现从“人为分钱”到“制度分钱”,真正做到“以财行政”, “少花钱、多办事、办好事”,初步构建起财政支出绩效管理的基本框架,在广州市区一级财政管理上创出了荔湾特色,受到了媒体及社会的广泛关注。

荔湾区开展财政绩效预算管理工作究竟有哪些特色、收到了什么明显效益以及还存在哪些问题和不足?人大如何回应广大人民群众的关注,努力践行党的群众路线,加强对政府钱袋子使用的有效监督?带着以上问题,区人大财经工委多次进行了调研,并与有关部门进行了座谈交流,现将有关情况及相关建议综合如下:

一、   荔湾区财政绩效预算管理工作创新的主要特色

(一)、在具体实施上总体规划、分步推行。先后制定了《2012年荔湾区财政支出绩效评价工作方案》、《荔湾区财政绩效预算管理工作规程》、《内部审核流程》、《2013年荔湾区财政绩效管理第三方评价工作方案》、《荔湾区财政绩效引入第三方评价招投标方案》、《荔湾区财政支出绩效评价工作规程》。以制度规范管理,先易后难,由点及面,扎实有效地推进了绩效考评工作。

(二)、在具体措施上引入外援、参与评价。邀请第三方机构的相关专业的专家对支出项目该不该立项、该给多少钱以及绩效目标的设定是否合理等几个方面进行判断,并对申请预算的部门单位的管理水平进行评价,提出中肯合理的改进意见。待区人大审定并通过部门或单位的预算后,财政部门聘请专家根据项目(已开展绩效预算评审的项目)的预算金额和各部门或单位要开展的工作、需实现的目标,确定一系列的指标和目标值。这些指标和目标值必须是能“看得见、摸得着”的,要与项目承办单位的工作任务密切相关的、可量化、能衡量的,让老百姓都能看得明白。在量化指标的具体设置上,专门设立了“正相关”与“负相关”两大系列的指标和分值,进行正反对比、平衡把握,力求公正客观、全面准确,力戒以偏慨全、似是而非。

    (三)、在具体做法上切合实际、创出特色。摸索构建具有荔湾特色的财政绩效管理体系,初步实现了财政分配从“盯住分钱”到“盯住做事”的转变。财政支出绩效评价工作开展以来,由于事前没有科学地确定项目是否立项、需达成的绩效指标和目标值,事后评价就没有太大说服力,根据目前存在的弊端,在事后财政支出绩效评价前,区财局根据事前定好的指标和目标值,再由相关专业的专家进行评审、论证,得出的评价结果能更科学客观地反映项目单位的项目完成情况及资金使用效益。

二、荔湾区财政绩效预算管理工作创新的思考

第一 、政府管理观念上有了较大的转变,提升了为民理财的宗旨意识。政府理财,本质上讲是为广大纳税人理好财、服好务,更好地回馈社会、服务百姓。当前,保民生、促发展的财政支出需求大,收支矛盾十分突出。政府的钱是否花在了刀刃上是社会关注的热点问题,也是党和政府努力践行群众路线,实现作风转变的具体体现。长期以来,财政专注于分配资金,切好蛋糕,但钱花的如何,似乎不是财政部门该管的事,因此许多项目顺利竣工了,钱也花光了,但是否达到预期的目标,使财政资金发挥最大的效益,投资者的目光并没有聚焦在这根本点上。开展财政绩效预算管理工作,初步改变了过去的“重资金、轻绩效、轻管理”的传统观念,将绩效管理贯穿于专项资金分配和使用的全过程,从而为实现依法理财、科学理财打下了良好的基础。

第二,政府职能的主导作用得以充分体现,财政开支与财政管理寻到有效的切合点。财政的基本职能就是优化资源配置,绩效管理的具体成果与预算安排有机结合,将使财政项目资金管理更加科学规范。同时,对一个地区的发展来说,集中财力办好关乎全局发展的大事,关乎群众利益的好事,也必须要优先要考虑资金的使用效益。我们说,要强化预算执行的刚性,严格按照人大批准的预算执行,就要不断推进预决算的信息公开,更要不断地探索建立预算执行监控约束机制。执行部门不仅要制定真实可行预算执行的工作计划和实施方案,更要提出使用的绩效目标,并接受将来的绩效考评,否则就得不到资金支持。同时,也促进了财政分配方式的改变,让财政部门可以“集中财力办大事”,使财政资金发挥最大的效益,真正实现维持政权运转及支持各项社会事业的发展。

第三,政府在监督预算资金的后续使用上,有了正确的角度和有效的平台。目前政府部门预算报告往往只能反映有多少财政资金,使用在那些方面,却很少提及这些大笔资金的使用效果,人大代表也没有很好的渠道和信息了解,影响了审议质量,致使预算监督在一定程度上流于形式。广州市在开展这方面工作的创新实践中积累了宝贵的经验——“广州经验”,用市人大主要负责人的话来说,人大对部分重点项目的财政绩效情况进行的监督,“这种做法对推动政府强化支出绩效管理是有用的”。特别是对我们长期以来关注的专项资金的使用和管理存在的问题,提供了一个很好的改进的手段。区级财政里有各类专项资金,其使用和管理有各自的管道和办法。对区一级来说,依靠审计进行监管多是一种事后的监督,更侧重的是对是否依法依规的监督,是对资金使用过程的审查和监督,而使用的最终目的还没有根本性地涉及。作为“出资人”一方的财政部门更应负有对资金目标的审查和考核,由简单地事后审查转为以绩效目标的考核。荔湾区科技局也制定实施了《荔湾区科技项目绩效评价试行办法》,具体内容包括立项目标的合理性和完成程度;项目组织管理水平以及实施过程管理情况;项目资金的使用和财务管理情况;项目的经济效益、社会效益、可持续性影响等。尽管规定的内容和规定还比较概略,具体操作也还有待实践的检验,但在目前的条件下,为各类专项资金的管理新多辟了一条新的路径,很值得关注和研究。

三、目前的工作进展中存在的问题和不足

荔湾区开展财政绩效管理起步好,也取得了明显的成效,但也存在着一些问题和不足,主要是两方面:

一是目标层面应进一步明晰化。财政绩效评估的成果如何利用还缺乏法律法规的指引和“顶层的设计”,在一个具体的项目上可以成为一个决策的依据,但在整个预算安排上是否能够引入并成为主要依据指标尚不成熟,而评价的若不能够与来年的预算相结合有所影响有所体现,那也就失去了绩效评价的实际意义,但这一思路在区的层面上是难以有所作为的。新近公布的《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法》里第二十四条、三十四条,对上半年预算执行情况和全年决算都明确提到了要“重点审查”“绩效情况”,但对审查结果及后续的跟进措施没有具体规定。

二是操作层面需不断精准化。如何科学地确定财政绩效预算评价指标和目标值是个核心问题,政府投入的复杂性和多样性也决定综合评价指标的公正客观性难以精确把握,既要考虑经济效益也要顾及社会稳定和公平正义等,社会效益方面的指标有很难以直接精确的数据来体现,抽象的描绘又有一定模糊伸缩的余地,而专家学者的学识操守和认识倾向也很难统一标准。具体到一些社会民生项目,如果“第三方”仅仅是极少数专家和专业人员的评价,而没有涵盖到社会相关受益成员的意见回馈,也难以保证公平客观。这些,都决定政府开展财政绩效评估工作,将是一个艰巨的探索过程。

四、今后开展对财政绩效监督几点建议

   政府对财政绩效管理工作的全面推开和逐步完善,对人大监督工作在观念改变上也有一个促进的作用。人大也不仅要眼睛只是盯着政府如何切分“蛋糕”,更要关注切分下去后,是否很好地“消化吸收”,是否产生出来预期的经济效益和社会效益。而对后者的监督和推进,更是人大的职责和使命。

    最近全国人大常委会通过了历经十年修改出台的新《预算法》,将广东等地已经开展的“全口径预算管理”等收入其中,使之上升到法律的高度。实施全口径预算管理,切实“扎紧”政府财政开支的口袋子,是一个历史的进步。但全口径管理只是一个手段,不是终极目标,花出去的钱是否具有预期的目标价值,必须配合以财政绩效管理的有效推进。新的《预算法》有许多顶层设计的改革和创新,使得人大的监督工作不仅没有了“越位”之嫌,反而会有“缺位”之虞。这就逼使我们要进一步转变观念,改进以往约定俗成的传统程序,加强对政府财政开支绩效工作的监督,并使之逐步规范化和程序化。        

 一是以政府开展财政绩效管理为平台,加强对政府实效性监督的力度。人大常委会要不断强化对区级财政管理工作的有效监督,建立长效跟踪监督机制,以提高财政管理水平和资金使用效益为目标,每年要安排几次常委会专门听取相关的工作汇报,并选择若干个开展绩效管理的部门到会,接受常委们的专题询问。相关部门的例行报告里,必须要有绩效情况的内容;人大财经工委的初审意见里也应有相对应的内容。在条件成熟的基础上,有选择地进行公示。同时,在绩效考核试点推进的基础上,不断扩大绩效考核的范围和领域,并着重考虑绩效结果与预算安排相结合。从根本上提升预算的科学性和执行的可行性,提高绩效评价的公信力和权威性,促进政府职能转变和理念创新。

    二是要以政府开展财政绩效管理为抓手,不断提高对政府实效性的监督水平。逐步建立起以绩效目标的实现为导向,以绩效评价为手段,以结果应用为保障,对整个资金实现全覆盖、全过程的预算绩效管理体系。按照《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法》的规定,区人大常委会要重点对涉及民生领域和重点项目支出资金的绩效情况、财政转移支付资金拨付和支出绩效情况进行监督,对使用绩效差的项目,要进行问责。让“人大扎紧政府的钱袋子”,不要成为一句空话。

三是以政府开展财政绩效管理初步成果为动力,结合区的实际,深入实际调查研究,进一步细化和优化各类绩效考核指标,逐步建立起具有荔湾特色和水平的考评依据体系。建议在目前“正反类”项目的基础上,增加社会效益以及可持续发展两大方向的内容,特别是有关民生项目要多加相关社会效益的考核项,有条件的还要增加民意反馈的数据和评价。重点经济项目要更加突出可持续发展和绿色发展的考核项等,促进项目的选择更具针对性,评价指标更具科学性和公正性。

四是要以政府开展财政绩效管理为突破口,不断推进“阳光政府”建设,加快经济发展方式的转变,促进和谐社会建设。要创造条件,有选择有计划地开展政府开展财政绩效管理的公示工作,强化社会监督面和公众参与水平。与此同时,对开展不力,流于形式,或明显与预期目标差距较大的单位及责任人,要进行内部的问责。

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